미국 군사 제도에서 합참의장의 권한과 역할은 매우 중요한 의미를 갖는다. 철저한 문민 통제 아래서 직업 군인의 정점에 서 있는 존재가 바로 합참의장이기 때문이다.

미국에서는 군 출신은 전역한 지 10년이 지난 경우에만 국방장관에 임용될 수 있다. 부장관과 정책·획득 차관까지도 이러한 규정이 적용된다. 국방 수뇌부가 철저히 민간인으로 구성되므로 전문 직업 군인으로서 전문적 식견을 갖춘 합참의장의 역할이 중요할 수밖에 없다.

이런 측면에서 미국 합참의장이 갖는 중요한 기능 중 하나는 대통령·국방장관·국가안보회의(NSC)에 대한 군사 자문이다. 합참의장이 대통령에 대한 직접적 군사 자문 역할도 수행케 한 것은 특히 주목할 점이다. 직업 군인들의 전문적 의견을 원활히 국가 수뇌부로 전달할 수 있는 통로를 만들어 놓은 것이다.

합참의장의 일상 업무 중 가장 많은 비중을 차지하는 것은 합동참모회의를 주재하는 것이다. 각군 참모총장과 해병대사령관이 참석하는 이 회의에서 미군 내 모든 군사 문제를 논의하고 대통령·장관에게 조언할 내용을 협의한다. 현재 미국 각군 참모총장의 업무 비중 중 70%가 합동참모회의 참석에 할당될 정도로 이 회의는 중요한 기능을 수행한다.

1986년 이전 합동참모회의는 투표에 의한 집단적 합의제로 중요 사항을 결정했다. 각군 참모총장들의 의견이 다를 경우 다수결로 결정하는 것이 아니라 소수 의견까지 포함, 국방장관에게 논의 결과를 보고하는 방식이었다.

각군의 입장을 충분히 배려할 수 있다는 관점에서는 좋지만 효율성 측면에서 바람직한 제도는 아니었다.

콜린 파월 전 국무장관이 과거 합참 근무 시절을 회상하면서 “1600명의 합참 요원은 합동참모회의에서 각군 참모총장들이 무난하게 합의할 수 있도록 최소 공약수를 담은 문서를 만들기 위해 시간을 낭비했다”고 회고록에서 증언한 것도 같은 이유다.

미국은 이런 문제를 개선하기 위해 1986년 골드워터-니컬러스법을 제정, 합참의장이 수석 군사 자문임을 분명히 하고 각군 참모총장의 영향력은 약화시키는 개혁을 단행했다. 그 결과 현재의 합동참모회의는 합참의장의 주도권을 보다 분명하게 인정하고 있다.

그럼에도 불구하고 미국 합참의장은 지휘관이 아니라는 점은 눈여겨볼 측면이다. 미국 합참의장은 어떤 군에 대해서도 지휘권을 행사할 수 없으며 통합사령부에 대해서도 작전 명령을 하달할 수 있는 권한이 없다. 합참의장에게 인정되는 권한은 통합사령부에 전략 지시를 하달하고 전략 기획을 수립하는 것뿐이다.

미군의 작전지휘계선은 대통령-국방장관을 거쳐 각 통합사령부로 직접 연결되는 것이 원칙이다. 합참의장은 단지 작전 지휘 통신 축선에 위치해 장관의 지시 이행을 감독·보좌·조언하도록 돼 있다. 국방장관과 작전부대 사이의 의사소통을 중재할 뿐인 것.

골드워터-니컬러스법 제정을 앞둔 1980년대 중엽 군사 작전 지휘의 효율성을 극대화하기 위해 합참의장을 작전지휘계선에 포함시키는 것이 바람직하다는 의견도 나왔다. 하지만 미국 의회는 이를 인정하지 않았다. “미국의 헌법정신은 군복을 입은 1인의 군인에게 모든 미합중국 군대의 작전지휘권을 부여하는 것을 인정하지 않는다”는 것이 그 이유다.

< 출처 : 국방일보=밀리터리 리뷰, 2005. 8. 8 >　- 무단전재 및 재배포 금지 -